“這是一個很大的進步。”多位專家在接受第一財經記者采訪時表示，雖然從能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變是一個“新提法”，但它背后反映的卻是老問題。這將突出碳排放在能源革命過程中的總領性，會進一步促進非化石能源的發展。
“原料用能”是什么？
近日舉行的中央經濟工作會議認為，要科學考核，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，加快形成減污降碳的激勵約束機制，防止簡單層層分解。
此次會議提及的“原料用能不納入能源消費總量控制”政策，此前鮮有相關信號釋放，何為“原料用能”，新政策會有什么影響？
華北電力大學能源互聯網研究中心主任曾鳴對第一財經表示，此處的原料用能應是指用作原材料的能源消費，即石油、煤炭、天然氣等能源產品不作為燃料、動力使用，而作為生產產品的原料、材料使用。
這在國家統計局局長寧吉喆的公開講話中也得到了印證。
寧吉喆在11日出席“2021-2022中國經濟年會”時稱，“原料用能就是煤化工、石油化工。它（能源產品）轉化為原料了，它并不是100%的排放二氧化碳到空氣中，一般只有20%（排放），80%是轉化成原料。但是燃料用能排放的都是二氧化碳，所以統計上要把它們分開計算，管理部門要考核，這些都提出了明確要求。”
國家發改委能源研究所前所長周大地在接受第一財經采訪時進一步解釋，所謂原料用能，主要范圍包括煤化工、石油化工等產業領域。比如，煤制成的塑料、化肥，石油制成的橡膠、纖維等。“在生產加工過程中，雖然消耗了一部分能源產品作為燃料，但是也有一部分能源產品被帶進了工業產品作為原料。后者就是我們所說的原料用能。”
周大地表示，長期以來，原料用能都是納入全部能源消費的統計中，沒有單列出來。究其原因，一是原料用能的占比較低。據估算，約有90%以上的能源消費都是非原料用能。以石油為例，目前中國石油每年表觀消費量約在7億噸到8億噸，但只有1億噸到2億噸石油是作為原料，這其中還有一部分也是用于燃料。
二是原料用能的算法比較復雜。這些化工產品大多由氫、碳、氮等元素構成，凡是碳進入原料就能算做原料用能？——如何界定尚且存在爭議。技術性的問題，將給基層執行統計工作帶來不小的難度。
為何不納入能源消費總量？
原料用能長期被視為能源消費，且區別標準模糊，為何突然提出單獨統計？
曾鳴認為，此次中央經濟工作會議提出原料用能不納入能源消費總量控制，一是為了防止原料供應短缺，保障能源供應安全，二是為了穩定以原料為基礎的一系列工業品的價格，不會出現大規模通貨膨脹。
中國能源研究會能源與環境專業委員會秘書長王衛權對第一財經記者表示，目前化石能源消耗的碳排放計算是建立在化石能源都被燒掉的基礎之上。但是，作為原料的煤炭、石油和天然氣并沒有被“燒掉”，而是轉化為了其他產品，帶來的碳排放較少，如果把它視作 “燃燒“來計算碳排放，是有失公平的。
王衛權認為，落實“精細化”統計以后，對于使用化石燃料作為原料的企業，其碳排放的壓力有望得到一定程度的減輕。但是應該明確，得到“豁免”的僅是原料部分，生產加工原料過程的燃料用能，碳排放依然受到嚴格約束。
對此，周大地表示，當前國內國際經濟形勢不確定性較高的背景下，為了穩定經濟增長，創造更寬松的可能性，采取這一措施具有合理性。但是，要防止給高污染、高耗能的產業再開大口子，不能回到大量投入資源性產品、低端產業的老路上，而是要努力實現高質量發展，以科技創新為核心著力推動經濟結構調整。同時，地方和企業應該充分認識到，許多原料產品的市場供應已經趨近飽和狀態、需求增長空間有限，如何提高經濟效益才是關鍵。
碳排放“雙控”時代要來了
本次中央經濟工作會議的另一個重要提法在于：創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。
2015年，十八屆五中全會首次提出能耗“雙控”政策，即能源消耗總量和強度“雙控”行動。一直以來，在業界看來，提及“雙控”二字就是指的能耗“雙控”，但今后“雙控”的概念將發生變化。
兩種含義的“雙控”有何區別？有了碳排放的“雙控”，是否意味著能耗“雙控”的約束就會放松了？
根據國家統計局此前的說明，所謂能源消耗包括：原煤、原油、天然氣、水能、核能、風能、太陽能、地熱能、生物質能等一次能源；一次能源通過加工轉換產生的洗煤、焦炭、煤氣、電力、熱力、成品油等二次能源和同時產生的其他產品；其他化石能源、可再生能源和新能源。由于煤炭、石油、天然氣、電力及其他能源的發熱量不同，為了使它們能夠進行比較以及加總，通常采用標準煤這一標準折算單位。
可以發現，能源消耗與碳排放的概念存在明顯差異。盡管中國目前的能源結構是造成較高碳排放的主要原因，但是碳排放不僅發生在能源領域，還包括建筑、交通等重點行業，能源消耗也不僅產生碳排放，還會造成其他污染物以及資源消耗。
周大地告訴第一財經記者，能耗“雙控”主要是出于經濟發展提出的目標，而碳排放“雙控”是出于生態環境提出的目標。這兩者背后的出發點是有所區別的，也就是說，無論經濟效益是多少都不能犧牲環境，必須堅持綠色發展。
“從本質上來說，這兩個雙控所要走的道路是一致的。在很大程度上，降低能耗，也就是降低了碳排放。降低了碳排放，能耗一定也會降低。因此，能耗雙控的管控力度不會放松。同時，對碳排放的管控提出了硬性的、具體的目標，這是實現碳達峰碳中和的必然要求。”周大地說。
王衛權認為，從能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，突出了碳排放在能源革命過程中的總領性，將會進一步促進非化石能源的發展。
“能耗雙控是實現碳達峰碳中和的重要抓手，但如果不區分各種能源的碳排放特性，在實施過程中可能會影響到正常的生產和生活。”王衛權說，以企業用能為例，今年（某段時間）一些制造業企業遭遇限產限電，背后是“眉毛胡子一把抓”——無論企業用的是清潔能源還是化石能源，無一例外受到了用能約束，這與支持可再生能源發展的目標相悖。因此，強化碳排放的“雙控”可以更有效化解企業的用能困境，分類施策確保雙碳目標有序推進。
對此，曾鳴同樣認為，這一轉變意在強調碳減排是能源轉型的重點。在全部能源消費總量中，80%以上都是排放高碳的能源消費。 因此，控制能源消費總量和現在控制碳排放密切相關。這次被明確區分出來的是可再生能源。它是零碳的清潔能源，應該被支持鼓勵。但是，可再生能源的消費總量也要進行一定的控制。畢竟，光伏、風電等也存在設備投入等成本，也要占用土地等資源。因此，可再生能源消費也應進行精細化管理，提高能源利用效率。